Luật Đa dạng sinh học (ĐDSH) được Quốc hội thông qua ngày 13/11/2008 đã tạo một hành lang pháp lý thống nhất điều chỉnh việc bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH, đáp ứng được nhu cầu cấp bách của hoạt động bảo tồn ĐDSH hiện nay và trong tương lai. Luật đã hoàn thành nhiệm vụ pháp điển hóa các quy định về bảo vệ ĐDSH được đề cập rải rác trong nhiều văn bản pháp lý, hỗ trợ và tạo thế cân bằng với lĩnh vực pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường¹. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về ĐDSH hiện nay vẫn đang bộc lộ những bất cập nhất định về mặt nội dung cũng như thực tế thi hành, nên việc đánh giá toàn diện để hoàn thiện là vấn đề rất quan trọng.

1. Đánh giá hệ thống pháp luật về bảo tồn ĐDSH hiện nay

1.1. Các quy định pháp luật về ĐDSH đã được pháp điển hoá thành một lĩnh vực pháp lý cụ thể, thống nhất trong một văn bản điều chỉnh chung - Luật ĐDSH năm 2008

Đây có thể được xem là một bước tiến trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật nói chung cũng như pháp luật môi trường nói riêng của Việt Nam trong thời gian qua. Việc ban hành Luật ĐDSH năm 2008 đã thể hiện sự nhận thức đúng đắn tầm quan trọng và sự cần thiết trong việc điều chỉnh thực trạng bảo tồn ĐDSH hiện nay của nước ta. Một hành lang pháp lý được xây dựng góp phần hệ thống hoá các quy định rải rác trước đó cũng như bổ sung thêm những nội dung mới nhằm điều chỉnh đầy đủ và thực thi có hiệu quả pháp luật bảo tồn ĐDSH - một trong những phương thức bảo vệ và phát triển tài nguyên thiên nhiên (TNTN) của trái đất. Có thể nhận thấy, Luật ĐDSH đã quy định những vấn đề chung nhất về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH, còn các vấn đề mang tính đặc thù vẫn được quy định trong các luật chuyên ngành (như Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thuỷ sản,…). Điều này đã dẫn đến thực trạng là một số vấn đề sẽ bị trùng lặp khiến cho việc áp dụng trong thực tế sẽ khá khó khăn. Trong quá trình xây dựng Luật ĐDSH, các nhà làm luật đã cố gắng xây dựng ranh giới rõ ràng giữa luật này với các luật chuyên ngành hiện hành nhưng vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn². Tuy nhiên, điều quan trọng nhất là hệ thống pháp luật ĐDSH đã được thống nhất trong một đạo luật có hiệu lực pháp lý cao. Bởi vậy, hoạt động bảo tồn ĐDSH từ nay trở về sau sẽ được điều chỉnh thông qua chủ yếu bằng Luật ĐDSH. Việc xây dựng được một hành lang pháp lý riêng biệt về ĐDSH của Việt Nam như hiện nay là một cố gắng lớn, mang lại nhiều điều tích cực.

1.2. Hệ thống pháp luật ĐDSH nhìn chung bảo đảm tính thống nhất, tính phù hợp với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành nhưng vẫn tồn tại những mâu thuẫn, xung đột nhất định

Pháp luật về ĐDSH hiện nay đảm bảo được tính thống nhất nội tại ở mức độ cao của hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Các khía cạnh của ĐDSH cũng như các nội dung quan trọng của bảo tồn ĐDSH trước đây chưa được pháp luật điều chỉnh hoặc điều chỉnh ở mức sơ sài nay đã được Luật ĐDSH 2008 quy định đầy đủ, toàn diện, như: vấn đề quy hoạch bảo tồn (QHBT) ĐDSH; vấn đề tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, vấn đề kiểm soát sinh vật lạ xâm hại, tiếp cận bảo tồn cảnh quan... Tuy nhiên cũng có một số vấn đề còn chưa thống nhất, cần được làm rõ hơn nữa. Ví dụ như các quy định của Luật ĐDSH 2008 cho thấy, Luật này điều chỉnh toàn bộ nguồn gen trên lãnh thổ Việt Nam. Đây là điều cần phải được thống nhất về nhận thức và giải thích rõ ràng hơn để tránh gây mơ hồ về sự thống nhất của các yếu tố hợp thành ĐDSH. Bởi lẽ, đối với hệ sinh thái, Luật chỉ đề cập đến các khu bảo tồn (KBT) và các hệ sinh thái tự nhiên; đối với loài sinh vật, Luật chỉ đề cập các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp, quý, hiếm và giống cây trồng, giống vật nuôi, vi sinh vật và nấm nguy cấp, quý, hiếm, trong khi đó đối với nguồn gen thì Luật lại không giới hạn phạm vi điều chỉnh đối với nguồn gen nào?³ Hiện tại, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNN) đã ban hành Danh mục nguồn gen cây trồng quý, hiếm cần bảo tồn (kèm theo Quyết định số 80/2005/QĐ-BNN ngày 05/12/2005). Đây là một trong những căn cứ có thể được tham khảo để ban hành quy định hướng dẫn về bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền.

1.3. Luật ĐDSH đã nội luật hoá các điều ước quốc tế liên quan đến ĐDSH mà Việt Nam đã ký kết hoặc là thành viên (đặc biệt là Công ước quốc tế về ĐDSH năm 1994)

Trong thời gian vừa qua, Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết các điều ước quốc tế liên quan đến ĐDSH như: Công ước Liên hiệp quốc về đa dạng sinh học (UNCBD), Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế, đặc biệt như là nơi cư trú của các loài chim nước (RAMSAR), Công ước về buôn bán quốc tế các loài động, thực vật bị đe dọa tuyệt chủng (CITES), Nghị định thư về an toàn sinh học (CARTAGENA)… Hiện nay, nhiều cam kết quốc tế đã được nội luật hóa trong Luật ĐDSH năm 2008. Có thể thấy rằng, những nội dung nội luật hoá quan trọng nhất là các nội dung trong Công ước của Liên hiệp quốc về ĐDSH như: quy định rõ và đầy đủ về nội dung và trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt QHBT ĐDSH cấp cả nước và cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; quy định rõ và đầy đủ về bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật, bao gồm bảo vệ loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và phát triển bền vững các loài sinh vật; quy định về trách nhiệm quản lý nguồn gen và quản lý các hoạt động liên quan đến nguồn gen,…; quy định về trách nhiệm quản lý rủi ro; lập, thẩm định báo cáo đánh giá rủi ro, cấp giấy chứng nhận an toàn…; Quy định rõ về trách nhiệm tổ chức điều tra, lập, thẩm định và ban hành Danh mục loài ngoại lai xâm hại…

1.4. Pháp luật về ĐDSH còn một số thiếu sót, chưa hoàn thiện

1.4.1 Thiếu các quy định về thuế sử dụng các thành phần môi trường⁴

Thuế là khoản đóng góp của các thể nhân và pháp nhân theo luật định nhằm đáp ứng yêu cầu chi tiêu của Nhà nước. Như vậy, trường hợp này, thuế sử dụng các thành phần môi trường sẽ có xu hướng tăng thêm thu nhập cho ngân sách quốc gia. Bên cạnh đó, thuế sử dụng các thành phần môi trường còn có mục đích giảm tốc độ khai thác lãng phí TNTN, sử dụng tài nguyên một cách tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đặc biệt là TNTN không tái tạo. Thuế sử dụng các thành phần môi trường bao gồm: thuế sử dụng đất, thuế rừng, thuế thu năng lượng... đó là các loại thuế dùng để điều tiết thu nhập của những hoạt động khai thác tài nguyên, các thành phần môi trường. Từ trước đến nay, tình trạng khai thác bừa bãi, sử dụng lãng phí TNTN rất phổ biến dẫn đến các nguy cơ cạn kiệt tài nguyên và suy thoái môi trường. Trước thực tế trên, việc phát triển và cải tiến các loại thuế sử dụng thành phần môi trường sẽ đóng góp vai trò cốt yếu như một công cụ kinh tế hạn chế những nhu cầu không quan trọng và xác định mức tối đa khi sử dụng và khai thác TNTN, từ đó có cơ chế quản lý, điều chỉnh các hoạt động kỹ thuật TNTN trong khả năng tái tạo, đảm bảo và khuyến khích những hoạt động hướng đến mục tiêu phát triển bền vững.

Trước yêu cần thiết của việc ban hành một đạo luật quy định về thuế sử dụng các thành phần môi trường trong mối tương quan với vấn đề bảo tồn ĐDSH, hiện Thủ tướng Chính phủ đã giao cho Bộ Tài chính soạn thảo Luật Thuế bảo vệ môi trường, dự kiến sẽ trình Quốc hội khoá XII thông qua vào kỳ họp thứ 8.

1.4.2 Thiếu quy định về chế tài đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường làm ảnh hưởng đến ĐDSH

Chẳng hạn, pháp luật đất đai hiện nay tuy đã có một số quy định về việc sử dụng đất nông nghiệp liên quan đến việc bảo vệ môi trường (BVMT), tuy nhiên, những quy định đó mới chỉ dừng lại ở việc bảo vệ và làm tăng độ màu của đất, còn các quy định mang tính chế tài đối với việc sử dụng hoá chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp dẫn đến mất hay phá vỡ các hệ sinh thái và các sinh cảnh thì chưa được quy định. Pháp luật hiện hành mới chỉ quy định việc xử phạt hành chính đối với hành vi làm giảm khả năng sản xuất của đất nông nghiệp, mà chưa có các quy định về sử phạt hành chính đối với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm... khi sử dụng các loại đất khác.

1.4.3 Một số hạn chế khác của Luật ĐDSH năm 2008

Thứ nhất, một số quy định trong Luật ĐDSH năm 2008 còn chưa rõ ràng, chưa cụ thể (ví dụ như Mục 3 Chương II - Phần kiểm soát các loài ngoại lại xâm hại). Bên cạnh đó, các điều khoản giao Chính phủ quy định còn khá nhiều (ví dụ như khoản 2 Điều 27, khoản 2 Điều 30,…) sẽ làm cho Luật còn chung chung, khó áp dụng trong thực tế.

Thứ hai, các quy định về dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH, bồi thường thiệt hại về ĐDSH còn sơ sài, chung chung, chưa rõ ràng. Các điều luật đưa ra mới chỉ gợi mở vấn đề chứ chưa đi vào nội dung chính của vấn đề, còn phụ thuộc vào “sự hướng dẫn chi tiết” của Chính phủ.

Thứ ba, về các quy định về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích (Access to genetic resources and Benefit Sharing) từ việc tiếp cận nguồn gen. Vấn đề này được quy định tại Mục 1 Chương 5 của Luật ĐDSH (từ Điều 55 đến Điều 61) và một số điều khoản tại Mục 2 Chương 5 đã thể hiện tương đối đấy đủ các nguyên tắc của luật pháp quốc tế⁵: nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia tối cao, vĩnh viễn đối với nguồn gen và trách nhiệm quốc gia giữ gìn và bảo tồn nguồn gen trên lãnh thổ nước mình và sử dụng bền vững; nguyên tắc đồng ý thông báo trước và cùng thoả thuận; nguyên tắc chia sẻ công bằng và hợp lý nguồn gen. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nếu căn cứ vào các Điều 55, 56, và 61 của Luật ĐDSH thì khó có căn cứ để chia sẻ lợi ích cho cộng đồng ở các vùng đệm của các KBT, trong khi cộng đồng là đối tượng cần được ưu tiên chia sẻ lợi ích để khuyến khích họ tham gia bảo tồn theo cách tiếp cận bảo tồn dựa trên cộng đồng⁶. Ngoài ra, Luật cũng chưa đề cập đến các vấn đề căn bản như: hình thức chia sẻ, tỷ lệ phân chia lợi ích giữa các bên, thẩm định và xác định giá trị của nguồn gen làm căn cứ phân chia lợi ích, các quy định về thoả thuận chuyển giao công nghệ bản quyền và sáng chế… Bên cạnh đó, Luật cũng chưa định rõ cơ quan nào được phép tiếp nhận và cấp phép tiếp cận nguồn gen,…

Thứ tư, so với các Luật Thuỷ sản năm 2003, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và Luật BVMT năm 2005, trong Luật ĐDSH năm 2008 không có các quy định về xử lý vi phạm pháp luật về ĐDSH⁷ (cho dù đó là các quy định dẫn chiếu đến các văn bản pháp luật khác). Điều này sẽ làm cho Luật khó thực thi và thiếu đi tính răn đe.

1.4.4 Thiếu các văn bản pháp luật liên ngành điều tiết hoạt động bảo tồn ĐDSH

Vấn đề bảo tồn và phát triển ĐDSH đã được thống nhất trong một hành lang pháp lý chung là Luật ĐDSH năm 2008. Tuy nhiên, vẫn có các văn bản pháp luật chuyên ngành điều chỉnh vấn đề này, ví dụ như Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Thuỷ sản năm 2003,… và trong mối tương quan với các văn bản này, Luật ĐDSH được xem là luật khung. Trong khi đó, một điều có thể nhận thấy là Việt Nam vẫn còn thiếu các văn bản pháp luật liên ngành (giữa các Bộ, ngành) để điều chỉnh cơ chế phối hợp trong hoạt động bảo tồn ĐDSH. Đây là một thiếu sót khá lớn bởi Luật ĐDSH chỉ là luật khung, còn việc điều chỉnh cụ thể lại là các văn bản chuyên ngành, do đó, việc thiếu sót những văn bản liên ngành sẽ gây khó khăn trong sự kết hợp giữa các ngành trong hoạt động này, dẫn đến một hậu quả là hiệu quả của hoạt động bảo tồn ĐDSH không đạt được như ý muốn, tách riêng, nhỏ lẻ giữa các ngành, thiếu tính gắn kết và đồng bộ,… Hơn nữa, ĐDSH là một đối tượng đặc biệt, cần có sự phối hợp giữa các ngành, các thành phần của xã hội thì mới mong có được kết quả bảo tồn và phát triển như mong muốn.

1.5. Về tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật ĐDSH

Nhìn chung, các chính sách, các quy hoạch cũng như chiến lược về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH của Nhà nước ta đã được công khai qua các phương tiện truyền thông cũng như công báo. Bên cạnh đó, về mặt nội dung của các quy phạm pháp luật, một số vấn đề như quy hoạch hệ sinh thái tự nhiên, QHBT thiên nhiên… đã được quy định khá rõ ràng, xác định được các nội dung quan trọng nên có khả năng thực thi một cách minh bạch. Tuy nhiên, khi triển khai, một số vấn đề khác lại có nhiều bất cập. Ví dụ như các quy định về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích (như đã phân tích) còn thiếu những quy định quan trọng (như hình thức chia sẻ lợi ích), chưa xác định được cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận và cho phép tiếp cận nguồn gen, quyền lợi của cộng đồng dân cư ở vùng đệm giữa các KBT... Hơn nữa Chính phủ cũng chưa ban hành các văn bản hướng dẫn vấn đề này một cách chi tiết và cụ thể.

2. Thực trạng thi hành pháp luật bảo tồn ĐDSH hiện nay

Luật ĐDSH năm 2008 có hiệu lực thi hành đã mở ra những hi vọng mới cho việc thực thi pháp luật về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, Luật này mới đi vào cuộc sống chưa lâu nên chưa bộc lộ được hết những vấn đề còn tồn tại cần sửa đổi cho phù hợp với thực tế. Thông qua các quy định hiện hành cũng như những đánh giá ban đầu của giới chuyên môn về Luật ĐDSH nói riêng và pháp luật ĐDSH nói chung, có thể rút ra một số nhận định sau:

Thứ nhất, Luật ĐDSH mới đi vào thực tiễn chưa lâu, bản thân từ chính quyền đến người dân còn mơ hồ về những nội dung của Luật⁸. Điều này dẫn đến sự nhận thức của nhiều người về vấn đề ĐDSH chưa đầy đủ, thấu đáo. Đơn cử như tại Chương 3 Điều 30 Luật quy định quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân sinh sống hợp pháp trong KBT là một quy định liên quan hết sức thiết thực đối với những người sinh sống thuộc khu vực này, nhưng để những người dân, thậm chí cả chính quyền địa phương hiểu và thực thi theo đúng Luật cần phải có rất nhiều thời gian, công sức và tiền bạc.

Thứ hai, nhận thức của các cấp chính quyền hiện nay về yếu tố con người trong việc bảo tồn, phát triển ĐDSH còn chưa cao⁹. Quy định của pháp luật chặt chẽ, đúng đắn là điều kiện đầu tiên nhưng nếu thiếu nguồn lực con người, hay con người thiếu trình độ thì những quy định đó có hay đến đâu cũng khó mà được thực thi trong thực tế. Tuy nhiên, hiện nay có thể nhận thấy công tác vận động, tuyên truyền và giáo dục của chúng ta đối với nhân dân đang rất yếu, gây ảnh hưởng lớn đến việc thực thi pháp luật ĐDSH.

Thứ ba, một số văn bản hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH mới đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện. Ngày 30/6/2009, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) đã ký trình Chính phủ dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐDSH để Chính phủ xem xét¹⁰. Mặc dù đây là nghị định đầu tiên hướng dẫn Luật này đang được hoàn thiện, nhưng những nội dung như quản lý rủi ro của sinh vật biến đổi gen và mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen đối với ĐDSH và dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH chưa được đề cập vì chúng là các vấn đề mới, phức tạp cần có thời gian nghiên cứu thêm. Vì vậy, Bộ TN&MT đã đề xuất và được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, các vấn đề này sẽ được quy định trong các Nghị định khác sẽ nghiên cứu ban hành sau. Đây cũng chính là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi pháp luật ĐDSH nói chung và Luật ĐDSH nói riêng trong thực tế.

Thứ tư, hoạt động quản lý bảo tồn ĐDSH còn tồn tại một số bất cập sau:

(i) Hiệu quả thực thi pháp luật cũng như quản lý của các cơ quan quản lý hoạt động bảo tồn ĐDSH còn chưa cao. Hiện nay, Bộ TN&MT là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các lĩnh vực đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên đất, tài nguyên khoáng sản, môi trường¹¹... Ngoài ra, Bộ còn được giao nhiệm vụ là cơ quan đầu mối xây dựng và thực hiện “Chương trình thực hiện Luật ĐDSH giai đoạn 2009-2014”. Đối với hoạt động bảo tồn ĐDSH, cơ quan chuyên môn được giao nhiệm vụ này là Cục Bảo tồn ĐDSH (thuộc Tổng cục Môi trường, Bộ TN&MT). Tuy nhiên, do Cục Bảo tồn ĐDSH mới được thành lập¹² cho nên những kết quả đạt được cũng như nội dung, quy mô hoạt động trong lĩnh vực này còn khiêm tốn, chưa sâu, rộng.

(ii) Hoạt động quy hoạch đối với công tác bảo tồn ĐDSH nói chung và các vấn đề của ĐDSH nói riêng còn chưa toàn diện, đồng bộ, dẫn đến sự chồng chéo, sự phát triển TNTN không hợp lý và bền vững trong toàn quốc và ở từng địa phương.

(iii) Hiện nay cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành trong việc bảo tồn ĐDSH còn khá rời rạc, nhỏ lẻ, thiếu tính thống nhất và đôi khi còn chồng chéo. Nguyên nhân của vấn đề này xuất phát từ các lý do: ĐDSH là một vấn đề rộng lớn, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, thành tố của môi trường; thiếu các văn bản liên ngành điều chỉnh việc phối hợp hoạt động bảo tồn ĐDSH.

3. Một số định hướng hoàn thiện pháp luật bảo tồn ĐDSH hiện nay

3.1. Xây dựng, hoàn thiện một số vấn đề về bảo tồn ĐDSH

- Về quy hoạch bảo tồn ĐDSH: (i) nhất thể hoá các loại quy hoạch có chung tính chất bảo tồn các nguồn TNTN và ĐDSH. Không nên tiếp cận việc xây dựng quy hoạch theo hướng chia cắt các hệ sinh thái rừng, biển, đất ngập nước như trước đây mà nên xây dựng theo hướng xác định các mức độ cần thiết, mức độ ưu tiên bảo tồn ĐDSH; (ii) trong trường hợp chưa đạt được việc nhất thể hoá các loại quy hoạch thì cần phải chỉ rõ mối quan hệ giữa các quy hoạch bảo vệ rừng, QHBT đất ngập nước, QHBT đất ngập nước chuyên ngành, QHBT biển nêu trên với QHBT ĐDSH thuộc phạm vi quản lý của các bộ, cơ quan ngang bộ¹³.

- Những nội dung liên quan đến chi trả dịch vụ môi trường: Chi trả dịch vụ HST (Payments for Ecosystems Services - PES) hay còn gọi là chi trả dịch vụ môi trường¹⁴ (Payments for Environment Services - PES) là công cụ kinh tế, sử dụng để những người được hưởng lợi từ các dịch vụ HST chi trả cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của HST đó. Ví dụ, rừng đầu nguồn có tác dụng giữ nước, duy trì chất lượng nước, chống sạt lở đất và lũ lụt cho hạ lưu... Vì vậy, những người được hưởng lợi ở hạ lưu cần chi trả một khoản tương xứng cho những người trực tiếp tham gia duy trì và bảo vệ các chức năng của rừng đầu nguồn.

Hiện đã có các quy định về chính sách thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Quyết định số 380/2008/QĐ-TTg ngày 10/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ, theo đó, dịch vụ môi trường rừng bao gồm cả yếu tố cảnh quan và ĐDSH. Tuy nhiên, do chính sách này chỉ áp dụng thí điểm trong thời hạn 02 năm và với 07 tỉnh, thành phố (gồm: Lâm Đồng, Sơn La, Đồng Nai, Hoà Bình, Bình Thuận, Ninh Thuận, TP. Hồ Chí Minh) nên các quy định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH năm 2008 được ban hành trong thời gian tới (thời gian còn hiệu lực của việc thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng) cần chú ý đến các loại hình của dịch vụ môi trường có liên quan đến ĐDSH, thời gian và đối tượng áp dụng để tránh sự trùng lặp, chồng chéo giữa các văn bản¹⁵. Hơn nữa, đây là một vấn đề còn mới trong pháp luật ĐDSH của Việt Nam nên chúng ta cũng cần quan tâm, học hỏi những kinh nghiệm quốc tế điều chỉnh vấn đề này để góp phần mang lại hiệu quả thi hành cao cho công cụ hữu hiệu này.

- Đối với các nguồn lực cho ĐDSH: Thành lập Quỹ bảo tồn ĐDSH quốc gia để sử dụng vào việc quản lý và bảo tồn ĐDSH; xây dựng cơ chế thu và sử dụng Quỹ; tăng cường phát huy tác dụng của Quỹ BVMT Việt Nam; xây dựng đề án 1% ngân sách cho công tác BVMT và các nguồn thu từ các dịch vụ ĐDSH; quy định cơ chế thu và chi Quỹ cho công tác quản lý và bảo tồn ĐDSH.

3.2. Định hướng xây dựng, ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH trong thời gian tới

Hiện nay, dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH sắp được ban hành. Một số nội dung quan trọng đã được dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, như: KBT; bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật; bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền; việc chuyển tiếp các KBT thiên nhiên... Tuy nhiên, có những nội dung quan trọng khác trong Luật cũng cần được quy định chi tiết và hướng dẫn sớm.

Xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước trong lĩnh vực ĐDSH, Chính phủ có thể ban hành Nghị định xử lý vi phạm hành chính về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH trên cơ sở quy định tại khoản 2 Điều 78 Luật ĐDSH năm 2008; Nghị định hướng dẫn về Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ việc tiếp cận nguồn gen (hướng dẫn vấn đề này nên xác định cụ thể cư dân cộng đồng tại vùng đệm của các KBT là một bên liên quan trong ba bên được chia sẻ lợi ích theo quy định tại Điều 61 của Luật ĐDSH năm 2008; quy định đầy đủ nội dung các vấn đề trình tự, thủ tục tiếp cận nguồn gen, quản lý, chia sẻ lợi ích thu được...); Nghị định về quản lý rủi ro của sinh vật biến đổi gen và mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen đối với ĐDSH và dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH; Nghị định về việc điều tra, nghiên cứu, quan trắc và quản lý thông tin về ĐDSH¹⁶;…

Dự kiến trong năm 2011, Thủ tướng Chính phủ sẽ ban hành các Quyết định về việc ban hành quy chế quản lý KBT và quy hoạch tổng thể ĐDSH toàn quốc đến năm 2020¹⁷. Bên cạnh đó, cần phải sửa đổi, ban hành mới các Thông tư liên tịch giữa Bộ TN&MT với các Bộ có liên quan, cụ thể như sau¹⁸: Sửa đổi, bổ sung Thông tư liên tịch số 01/2003/TTLT-BTNMT-BNV giữa Bộ TN&MT với Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường ở địa phương; Thông tư liên tịch giữa Bộ TN&MT với Bộ NN&PTNN về việc khảo nghiệm và cấp phép nuôi trồng sinh vật ngoại lai; Thông tư liên tịch giữa Bộ TN&MT với Bộ NN&PTNN về quản lý các loài nguy cấp, quý hiếm được ưu tiên bảo vệ; Thông tư liên tịch giữa Bộ TN&MT với Bộ NN&PTNN, Bộ Khoa học và Công nghệ quy định về cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích; Thông tư quy định hệ thống phân loại đất ngập nước Việt Nam; Thông tư hướng dẫn trình tự, các bước lập, thẩm định, phê duyệt điều chỉnh QHBT ĐDSH; Thông tư quy định về quan trắc và chế độ báo cáo ĐDSH.

3.3. Cần có sự học hỏi, tiếp thu pháp luật các nước trên thế giới trong quá trình hoàn thiện pháp luật về ĐDSH

ĐDSH là sự phong phú và đa dạng của sự sống, có vai trò sống còn đối với trái đất. ĐDSH có nhiều giá trị to lớn, tập trung vào ba nhóm: giá trị kinh tế, giá trị nhân văn, và giá trị tài nguyên và môi trường. Việc bảo vệ các giá trị của ĐDSH là mối quan tâm hàng đầu của nhiều quốc gia trên thế giới. Trên thực tế, các nước có Luật ĐDSH đã quản lý và bảo vệ tốt nguồn tài nguyên ĐDSH, đồng thời hạn chế các hoạt động làm suy giảm các nguồn TNTN và ĐDSH. Vì vậy, việc tham khảo pháp luật nước ngoài về ĐDSH là hết sức cần thiết cho việc xây dựng pháp luật về ĐDSH ở Việt Nam¹⁹.

3.4. Bổ sung chế tài đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường dẫn đến mất hay phá vỡ các hệ sinh thái và các sinh cảnh

- Bổ sung chế tài đối với hành vi sử dụng hoá chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp vào Nghị định số 182/2004/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

- Quy định hình thức xử phạt với các hành vi sử dụng làm xói mòn đất đai, sa mạc hoá đất đai, hành vi làm ô nhiễm đất trong thăm dò, khai thác khoáng sản hoặc sản xuất gạch ngói và các vật liệu xây dựng khác.

- Bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm khi sử dụng các loại đất khác (ngoài đất nông nghiệp) vào Nghị định số 182/ 2004/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

3.5. Nghiên cứu ban hành các văn bản hướng dẫn sử dụng các công cụ kinh tế cho quản lý nguồn tài nguyên²⁰

Luật BVMT năm 2005 đã thể hiện tinh thần áp dụng chính sách kinh tế là một trong những chính sách của Nhà nước về BVMT: “Đẩy mạnh tuyên truyền, giáo dục, vận động, kết hợp áp dụng các biện pháp hành chính, kinh tế và các biện pháp khác để xây dựng ý thức tự giác, kỷ cương trong hoạt động BVMT” (Khoản 2 Điều 5). Trên cơ sở đó, Điều 112 Luật BVMT năm 2005 quy định về thuế môi trường; Điều 113 quy định về phí BVMT và Điều 114 quy định về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác TNTN.

Theo quy định này, trong thời gian tới, chúng ta cần tiếp tục xây dựng và ban hành các chính sách và văn bản pháp luật sau:

- Luật Thuế BVMT. Nội dung chính của Luật này là phải khoanh vùng được các đối tượng nộp thuế và mức thuế phải phù hợp để vừa phải đảm bảo phát triển ngành khai thác các loại TNTN vừa đảm bảo khai thác trong khả năng tái tạo đối với các loại tài nguyên tái tạo được và không tái tạo được và BVMT. Chính vì thế tất cả các tổ chức kinh doanh không phân biệt ngành nghề, hình thức khai thác, hoạt động thường xuyên hay không thường xuyên, có địa điểm hay không có địa điểm cụ thể, sử dụng và khai thác các thành phần môi trường, TNTN của đất nước đều phải nộp thuế (phí) và mức phí có thể nên thay đổi theo hướng từ sản lượng thành phần môi trường được khai thác sang trữ lượng các thành phần môi trường được khai thác, có như thế mới khuyến khích các hoạt động khai thác, sử dụng các biện pháp tận thu, vừa tiết kiệm được TNTN, vừa bảo vệ được môi trường.

Các khoản thuế thu được phải được trích một phần xứng đáng để đầu tư trở lại cho việc khắc phục và tái tạo môi trường. Điều này có thể thực hiện được khi hình thành cơ chế hoạt động của hệ thống quỹ môi trường và các loại thuế sử dụng các thành phần môi trường sẽ là một trong nguồn cơ bản của quỹ môi trường.

- Nghị định về hạn ngạch khai thác tài nguyên, ví dụ khai thác, đánh bắt thuỷ sản, khai thác khoáng sản... Hạn ngạch khai thác này có thể chuyển nhượng thông qua các giấy phép.

- Nghiên cứu xây dựng văn bản sử dụng các loại công cụ khác như đặt cọc - hoàn trả, thưởng phạt, phí gây ô nhiễm phục vụ cho mục đích BVMT nói chung và bảo vệ ĐDSH nói riêng.

(1) Vũ Thu Hạnh, Trần Thị Hương Trang, Mức độ phù hợp của Luật ĐDSH với các văn bản có liên quan, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, http://www.nclp.org.vn.

(2) Ví dụ như: Theo Luật ĐDSH 2008, KBT được phân thành: i) Vườn quốc gia; ii) Khu dự trữ thiên nhiên; iii) KBT loài - sinh cảnh; iv) Khu bảo vệ cảnh quan (Điều 16). Như vậy, so với Luật BVMT năm 2005, đã có sự khác biệt về Khu dự trữ sinh quyển. So với Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã có sự khác nhau về KBT loài - sinh cảnh, Khu dự trữ thiên nhiên. So với Luật Thuỷ sản năm 2003, sự khác biệt đó là Khu bảo vệ cảnh quan. Vấn đề đặt ra là cách phân loại các KBT theo Luật ĐDSH năm 2008 có thay thế cách phân loại các KBT hiện hành theo các Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Thuỷ sản năm 2003, Nghị định số 109/2003/NĐ-CP về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước hay không? Nếu áp dụng các quy định về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, theo đó “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” thì việc phân loại lại các KBT theo Luật ĐDSH 2008 sẽ được tiến hành trên thực tế như thế nào? Trong thời gian bao lâu? Mặc dù Luật đã có quy định chuyển tiếp (Khoản 1 Điều 76) nhưng quy định đó chỉ có giá trị đối với việc thành lập các KBT chứ không có ý nghĩa đối với việc phân loại chúng.

(3) Vũ Thu Hạnh, Trần Thị Hương Trang, Mức độ phù hợp của Luật Đa dạng sinh học với các văn bản có liên quan, Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, http://www.nclp.org.vn.

(4) Viện Khoa học Quản lý môi trường, Báo cáo đánh giá hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo tồn ĐDSH năm 2006, tr. 11.

(5) Trần Thị Hương Trang, Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ sử dụng nguồn gen, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số tháng 8/2009, tr. 67-68.

(6) Căn cứ theo Khoản 2 Điều 55 thì Ban quản lý KBT hoặc tổ chức được giao để quản lý KBT sẽ được chia sẻ lợi ích từ nguồn gen của KBT. Xem thêm: Trần Thị Hương Trang, Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ sử dụng nguồn gen, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, tlđd, tr. 68.

(7) Ngoại trừ quy định cơ quan hải quan chủ trì phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền tại cửa khẩu kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm trong việc nhập khẩu loài thuộc danh mục loài ngoại lai xâm hại.

(8) Luật quy định về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH.

(9) Luật ĐDSH: Chưa được coi trọng! nguồn: http://www.doisongphapluat.com.vn

(10) Huỳnh Thị Mai (Ban Quản lý tài nguyên và đa dạng sinh học), Dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐDSH, nguồn: http://isponre.gov.vn.

(11) Xem Điều 1 Nghị định số 25/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT ban hành ngày 04/03/2008.

(12) Cục này được thành lập năm 2008 theo Quyết định số 44/QĐ-TCMT ngày 21/11/2008 của Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo tồn đa dạng sinh học. Quyết định này hiện nay đã được thay thế bởi Quyết định số 947/QĐ-TCMT ngày 18/8/2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo tồn đa dạng sinh học.

(13) Khoản 2 Điều 10 Luật ĐDSH 2008.

(14) Mặc dù PES là một khái niệm mới, được đưa vào tư duy và thực tiễn bảo tồn gần một thập kỷ trở lại đây, tuy nhiên, nó đã nhanh chóng trở nên phổ biến ở một số nước. Sự phát triển của PES ngày càng được lan rộng và ở một số nước PES còn được thể chế hóa trong các văn bản pháp luật. Hiện nay, PES đã nổi lên như một giải pháp chính sách để khuyến khích, chia sẻ các lợi ích trong cộng đồng và xã hội. Các nước phát triển ở Mỹ La tinh đã sử dụng các mô hình PES sớm nhất. PES cũng đã bắt đầu được thực hiện ở các nước châu Á. Ở châu Phi, mặc dù đã cố gắng nghiên cứu, đánh giá điều kiện thực hiện PES, tuy nhiên, tiềm năng và cơ hội rất hạn chế ở châu lục này. Hiện tại, chỉ có hai chương trình về dịch vụ thủy văn đang được thực hiện ở Nam Phi và một số ít sáng kiến đang được đề xuất ở Nam Phi, Tunisia và Kenya. Ở châu Âu, chính phủ một số nước cũng đã quan tâm đầu tư và thực hiện nhiều chương trình, mô hình PES. Ôxtrâylia đã luật pháp hóa quyền phát thải các-bon từ năm 1998, cho phép các nhà đầu tư đăng ký quyền sở hữu hấp thụ các-bon của rừng. Cho đến nay, hàng trăm sáng kiến mới về PES đã được xây dựng trên toàn cầu. Costa Rica, Mexico và Trung Quốc đã xây dựng các chương trình PES quy mô lớn, chi trả trực tiếp cho các chủ đất để thực hiện các biện pháp sử dụng đất nhằm tăng cường cung cấp các dịch vụ thủy văn, bảo tồn ĐDSH, chống xói mòn, hấp thụ cácbon và vẻ đẹp cảnh quan.

(15) Vũ Thu Hạnh, Trần Thị Hương Trang, Mức độ phù hợp của Luật Đa dạng sinh học với các văn bản có liên quan, Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, http://www.nclp.org.vn.

(16) Do các hoạt động này ở Việt Nam còn nhiều bất cập, vì vậy, cần quy định cụ thể các vấn đề sau:

- Hỗ trợ và khuyến khích điều tra, nghiên cứu, thăm dò, tiếp cận, tạo và chuyển giao công nghệ thích hợp đối với đa dạng sinh học; đăng ký và lưu trữ các kết quả nghiên cứu; cấp phép nghiên cứu và thăm dò sinh học;

- Xây dựng cơ chế phối hợp hài hoà giữa các cấp để hỗ trợ thực hiện công tác giám sát, quan trắc; kiểm kê các nguồn đa dạng sinh học; quan trắc hiện trạng và diễn biến các hệ sinh thái cũng như số lượng, mức độ bị đe dọa của các loài sinh vật; xây dựng cơ chế quan trắc và các bộ chỉ thị để xác định hiện trạng bảo tồn các thành phần đa dạng sinh học; báo cáo tình trạng bảo tồn thiên nhiên và đánh giá tác động môi trường; bâng cấp, tăng cường và cơ chế hoạt động của các trạm quan trắc về đa dạng sinh học; quy định về giám sát, quan trắc đa dạng sinh học;

- Quy định về việc xây dựng và cập nhật cơ sở dữ liệu quốc gia về đa dạng sinh học; Cơ chế phối hợp và trao đổi thông tin giữa các Bộ, ngành: Quy định về thu thập, đăng ký và phân tích thông tin, dữ liệu; Hợp tác trong lĩnh vực kiểm kê ĐDSH.

(17) ThS. Dương Thanh An, Các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực bảo tồn Đa dạng sinh học, tr. 12, Hội thảo tham vấn những vướng mắc, bất cập của pháp luật về BVMT và phương hướng hoàn thiện, Hà Nội ngày 23/09/2009.

(18) ThS. Dương Thanh An, tlđd tr. 13, 14.

(19) ThS. Huỳnh Thị Mai, Pháp luật về Đa dạng sinh học một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 17 (tháng 10/2008), nguồn: http://www.nclp.org.vn

(20) Viện Khoa học Quản lý môi trường, Báo cáo đánh giá hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo tồn ĐDSH năm 2006, tr. 15-17.

Trương Hồng Quang - Viện Khoa học pháp lý Bộ tư pháp